Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 4/2017 (M. Of. nr. 168/08.03.2017): Art. 109 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice

În M. Of. nr. 168 din 8 martie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 4/2017 din 30 ianuarie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „Dacă, în sensul dispozițiilor art. 109 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (O.U.G. nr. 195/2002), art. 180 și 181 din Regulamentul de aplicare a O.U.G. nr. 195/2002, aprobat prin H.G. nr. 1.391/2006, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul de aplicare a O.U.G. nr. 195/2002), coroborate cu art. 15 și 21 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (O.G. nr. 2/2001), polițistul poate încheia procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor în urma informațiilor comunicate prin radio de către operatorul radar, aflat în alt loc decât acela în care se află polițistul, sau doar ca urmare a verificării în mod nemijlocit a înregistrării aparatului radar”.

Obiectul dezlegării chestiunii de drept

O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice

„Art. 109

(1) Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac direct de către polițistul rutier, iar în punctele de trecere a frontierei de stat a României, de către polițiștii de frontieră.

(2) Constatarea contravențiilor se poate face și cu ajutorul unor mijloace tehnice certificate sau mijloace tehnice omologate și verificate metrologic, consemnându-se aceasta în procesul-verbal de constatare a contravenției.

(4) Forma și conținutul procesului-verbal de constatare a contravenției se stabilesc prin regulament.

(5) Contravenientul, cu excepția persoanei juridice, poate achita, în termen de cel mult două zile lucrătoare de la data primirii procesului-verbal de constatare a contravenției, jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege.

(6) Pentru amenzile contravenționale în cuantum de până la 20 puncte-amendă, contravenientul poate achita pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege.

(7) În cazul prevăzut la alin. (6), agentul constatator eliberează contravenientului chitanța reprezentând contravaloarea amenzii, în care se menționează data, numele și prenumele contravenientului, fapta săvârșită, actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, numele, prenumele și semnătura agentului constatator, nemaifiind necesară încheierea procesului-verbal de constatare a contravenției dacă nu se dispune și o sancțiune contravențională complementară.

(8) Amenzile privind circulația pe drumurile publice se achită în condițiile legii și se fac venit integral la bugetele locale.

(9) Prevederile prezentei ordonanțe de urgență referitoare la contravenții se completează cu cele ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, dacă prin prezenta ordonanță de urgență nu se dispune altfel”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Tribunalul Caraș-Severin – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 17 mai 2016, pronunțată în Dosarul nr. 23.520/271/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept sus-menționată.

XI. Înalta Curte

38. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Asupra admisibilității

39. Raportat la dispozițiile cuprinse în art. 519 din Codul de procedură civilă, doctrina și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție au identificat următoarele condiții care, întrunite cumulativ, conduc la trecerea unei sesizări de filtru de admisibilitate, respectiv:

– existența unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului;
– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;
– problema de drept să prezinte caracterul de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

40. Din examinarea cauzei deduse judecății se constată că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate enunțate anterior, întrucât problema ce face obiectul sesizării vizează o normă de drept care a primit dezlegări jurisprudențiale diferite și este necesară pentru soluționarea fondului cauzei pendinte, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii.

41. În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării se impun câteva clarificări.

42. În lipsa unei definiții a “noutății” chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia, în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție sesizate cu pronunțarea unei hotărâri prealabile să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

43. Astfel, data adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, care reprezintă sediul materiei privind conducerea pe drumurile publice și a activităților legate de circulația autovehiculelor pe drumurile publice, coroborată cu anul intrării în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, care reglementează regimul juridic al contravențiilor, relevă că problema supusă analizei nu este una nouă.

44. Fără a absolutiza însă criteriul vechimii și fără a-l raporta în mod exclusiv la data adoptării actului normativ supus dezbaterii se apreciază că ceea ce este important în legătură cu criteriul noutății este existența și dezvoltarea unei jurisprudențe continue și constante în această materie.

45. Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, dar, în acest din urmă caz, doar dacă o instanță este chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

46. În acest context trebuie notat că examinarea hotărârilor depuse la dosarul cauzei relevă existența unei jurisprudențe neunitare în această materie, problema de drept fiind de dată recentă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind lămurită de Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

47. Drept urmare, față de cele arătate, se apreciază că sesizarea este admisibilă cu privire la problema de drept formulată.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

48. Sesizarea a fost formulată într-o plângere contravențională în care se solicită anularea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor încheiat de către un alt agent decât cel care a constatat contravenția, pe baza informațiilor comunicate de către operatorul radar.

49. Instanța de trimitere întreabă dacă, în sensul dispozițiilor art. 109 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, art. 180 și 181 din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, coroborate cu art. 15 și 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, polițistul poate încheia procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor în urma informațiilor comunicate prin radio de către operatorul radar, aflat în alt loc decât acela în care se afla polițistul sau doar ca urmare a verificării în mod nemijlocit a înregistrării aparatului radar.

50. Potrivit art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2011, „contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori”.

51. De asemenea, potrivit art. 109 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 „Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac direct de către polițistul rutier, iar în punctele de trecere a frontierei de stat a României, de către polițiștii de frontieră”, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol „Constatarea contravențiilor se poate face și cu ajutorul unor mijloace tehnice certificate sau mijloace omologate și verificate metrologic, consemnându-se aceasta în procesul-verbal de constatare a contravenției”.

52. Referitor la constatarea contravențiilor la regimul circulației pe drumurile publice, conform art. 180 alin. (1) din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, „În cazul în care se constată încălcări ale normelor rutiere, agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenției, potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 1A…”, iar potrivit art. 181 alin. (1) din același regulament, „În situația în care fapta a fost constatată cu ajutorul unui mijloc tehnic certificat sau unui mijloc tehnic omologat și verificat metrologic, polițistul rutier încheie un proces-verbal de constatare a contravenției, potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 1D, după prelucrarea înregistrărilor și stabilirea identității conducătorului de vehicul”.

53. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor legale precitate, constatarea contravențiilor la regimul circulației pe drumurile publice se poate face în două modalități, respectiv: fie direct, de către polițistul rutier (sau în punctele de trecere a frontierei de stat a României, de către polițiștii de frontieră), caz în care fapta contravențională este percepută ex propriis sensibus de către agentul constatator care, potrivit art. 180 din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, încheie procesul-verbal potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 1A; fie cu ajutorul mijloacelor tehnice certificate sau mijloacelor tehnice omologate și verificate metrologic, situație în care conform dispozițiilor art. 181 din același regulament, încheie un proces-verbal de contravenție potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 1D.

54. Analizând aspectele specifice contravenției referitoare la depășirea vitezei-limită legale de deplasare a autovehiculului pe drumurile publice, se observă că, prin natura sa, aceasta se constată doar prin mijloace tehnice.

55. Divergențele jurisprudențiale, în sensul arătat la secțiunea VI din prezenta decizie, au pornit de la dezlegarea chestiunii valabilității constatării făcute de un agent prin intermediul unor mijloace tehnice, caz în care agentul constatator nu ia cunoștință prin propriile simțuri de fapta săvârșită, ci printr-un mijloc de comunicare electronic, eventual chiar după o perioadă de timp de la data săvârșirii faptei.

56. Ca urmare a analizării conținutului textelor legale mai sus enunțate se apreciază că posibilitatea constatării săvârșirii contravenției rutiere prin intermediul mijloacelor tehnice de către un agent constatator la un moment ulterior săvârșirii contravenției este legală.

57. Un argument în susținerea acestei interpretări se regăsește în jurisprudența Curții Constituționale, care, analizând constituționalitatea dispozițiilor art. 109 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, a reținut că dispoziția legală criticată se caracterizează prin generalitate, și nu prin lipsă de precizie sau previzibilitate, revenind instanțelor judecătorești sarcina de a stabili dacă agenții constatatori au competența de a încheia procese-verbale de constatare și sancționare a unor contravenții, săvârșite anterior momentului constatării, într-un loc în care agentul constatator nu a fost prezent (Decizia Curții Constituționale nr. 853 din 18 octombrie 2012).

58. În analiza constituționalității aceluiași text legal, instanța de contencios constituțional a reținut că aplicarea sancțiunilor contravenționale de către polițistul rutier contravențiilor constatate cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate și verificate metrologic dă expresie competenței acestui reprezentant al autorității publice, astfel cum a fost reglementată de legiuitor. Totodată, Curtea Constituțională a subliniat faptul că măsurile dispuse în condițiile art. 109 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 sunt supuse controlului instanțelor judecătorești cărora le revine obligația de a administra tot probatoriul necesar stabilirii și aflării adevărului și de a examina probele care stau la baza aplicării sancțiunii contravenționale, obținute cu ajutorul mijloacelor tehnice omologate și verificate metrologic (Decizia Curții Constituționale nr. 84 din 7 februarie 2012).

59. Rolul activ al instanțelor de judecată în privința interpretării normelor rezultă și din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

60. Astfel, în cauzele conexate Dragotoniu și Militaru – Pidhorni împotriva României, în care a fost pronunțată Hotărârea din 24 mai 2007*6) (paragrafele 36, 37), Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuează că, din cauza principiului generalității legilor, conținutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută, numeroase legi folosind formule mai mult sau mai puțin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă și a se putea adapta la schimbările de situație. Funcția decizională acordată instanțelor servește tocmai pentru a îndepărta îndoielile ce ar putea exista în privința interpretării normelor, ținând cont de evoluțiile practicii cotidiene, cu condiția ca rezultatul să fie coerent și previzibil.
————
*6) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 420 din 23 iunie 2010.

61. În acest context se cuvine a fi menționat că legislația contravențională reglementează natura juridică a procesului-verbal de contravenție, în sensul de act administrativ individual și de procedură contravențională, însă nu cuprinde reglementări cu privire la valoarea probatorie, care este lăsată la aprecierea judecătorului.

62. Acest aspect a născut importante dispute doctrinare, dar și jurisprudențiale, având în vedere că dreptul contravențional este încadrat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în noțiunea de drept penal, în timp ce regimul juridic național aplicabil contravențiilor este completat prin dispozițiile Codului de procedură civilă, căruia i se aplică, în materie de probe, principiul potrivit căruia sarcina probei revine celui care supune o pretenție judecății.

63. Astfel, în Cauza Ioan Pop contra României (Cererea nr. 40.301/04, decizia de inadmisibilitate din 28 iunie 2011), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a concluzionat că amenda aplicată în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și suspendarea dreptului de a conduce se includ în sfera acuzațiilor în materie penală, calificare ce impune pentru instanță obligația de a asigura în proces funcționarea efectivă a tuturor garanțiilor impuse de art. 6 din C.E.D.O., îndeosebi a celor care privesc contradictorialitatea, nemijlocirea, dreptul de apărare, precum și prezumția de nevinovăție care, fără a avea o valoare absolută, este în strânsă legătură cu prezumția de legalitate și temeinicie a procesului-verbal, dată de constatarea personală a faptei de către agentul constatator.

64. Așadar, Curtea Europeană nu înlătură prezumția de legalitate a procesului-verbal din procedura contravențională, reținând în Hotărârea din 7 octombrie 1988, pronunțată în Cauza Salabiaku contra Franței (Cererea nr. 10.519/83), că prezumțiile sunt permise de Convenție, dar acestea nu trebuie să depășească limite rezonabile, ținând cont de gravitatea mizei și prezervând dreptul la apărare.

65. În același sens, în Cauza Haiducu și alții contra României (Cererea nr. 7.034/07, decizia de inadmisibilitate din 13 martie 2012), Curtea Europeană a precizat că prevederile art. 6 paragraful 2 din Convenție nu se opun aplicării unui mecanism care ar instaura o prezumție relativă de conformitate a procesului-verbal cu realitatea, prezumție fără de care ar fi practic imposibilă sancționarea încălcărilor legislației în materia circulației rutiere.

66. Așadar, procesul-verbal de contravenție este un act administrativ, întocmit de un agent constatator ca reprezentant al autorității administrative învestit cu autoritate statală pentru constatarea și sancționarea unor fapte care contravin ordinii sociale după o procedură specială prevăzută de lege, astfel că se bucură de o prezumție de autenticitate și veridicitate, care este însă relativă și poate fi răsturnată prin probe, de contravenient (Cauza Anghel împotriva României – Cererea nr. 28.183/03, Hotărârea din 4 octombrie 2007, rămasă definitivă la 31 martie 2008).

67. Spre deosebire de procesul-verbal întocmit de agentul constatator pe baza constatărilor personale, care se bucură de prezumția de autenticitate și veridicitate, procesul-verbal întocmit cu ajutorul unui probatoriu tehnic nu beneficiază de această prezumție, sarcina probei revenind în totalitate emitentului procesului-verbal, care are obligația să pună la dispoziția instanței de control contravențional înregistrările și toate înscrisurile întocmite în baza lor.

68. Prin urmare, încheierea procesului-verbal în situația în care fapta contravențională a fost constatată cu un mijloc tehnic omologat și verificat metrologic nu constituie o cauză de nulitate a procesului-verbal.

69. Această concluzie se impune și în raport cu considerentele Deciziei nr. XXII din 19 martie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secțiile Unite în recursul în interesul legii, prin care s-a statuat că „situațiile în care nerespectarea anumitor cerințe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenției sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanță (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 – n.r.)”.

70. Prin aceeași decizie s-a stabilit că, în raport cu acest caracter imperativ limitativ al cazurilor în care nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contravenției se ia în considerare și din oficiu, se impune ca în toate celelalte cazuri de nerespectare a cerințelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenției să nu poată fi invocată decât dacă s-a pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.

71. Or, în cazul contravențiilor la regimul circulației pe drumurile publice, în al căror conținut constitutiv se află un element care nu poate fi perceput și stabilit în mod direct de către agentul constatator, ci numai prin intermediul unor mijloace tehnice obiective care redau fapta săvârșită, persoana contravenientă este apărată de eventualele erori în constatare ale agentului constatator, dat fiind că în cadrul plângerii contravenționale este obligatorie depunerea la dosarul cauzei a înregistrărilor respective.

72. În acest sens se impune a se preciza că, potrivit art. 6 pct. 20 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, dispozitivul destinat măsurării vitezei constituie mijloc tehnic omologat și verificat metrologic, iar conform pct. 3.5.1 din Norma de metrologie legală NML 021-05 „Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre)”, aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005*7), cu modificările ulterioare, astfel cum a fost modificat și completat prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 187/2009*8), “Înregistrările efectuate trebuie să cuprindă cel puțin următoarele: data și ora la care a fost efectuată măsurarea; valoarea vitezei măsurate; imaginea autovehiculului, din care să poată fi pus în evidență numărul de înmatriculare al acestuia”.
————
*7) Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.102 și 1.102 bis din 7 decembrie 2005.
*8) Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 6 august 2009.

73. Prin urmare, în cazul faptelor contravenționale stabilite cu ajutorul mijloacelor tehnice omologate și verificate metrologic, sarcina probei temeiniciei procesului-verbal de contravenție este pusă în sarcina organului din care face parte agentul constatator, care trebuie să dovedească împrejurarea că situația de fapt consemnată în cuprinsul acestuia corespunde adevărului. În lipsa acestor probe nu este răsturnată prezumția de nevinovăție a contravenientului.

74. Referitor la încheierea procesului-verbal de contravenție de către un agent constatator, pe baza informațiilor comunicate prin stația de emisie-recepție de către operatorul radar, față de considerentele Deciziei în interesul legii nr. XXII/2007, susmenționată, nici acest aspect nu poate constitui un motiv de nulitate a actului sancționator.

75. Aparenta scindare a constatării și sancționării contravențiilor privind circulația pe drumurile publice nu este de natură a afecta legalitatea procesului-verbal, în condițiile în care contravențiile de această natură sunt constatate, în majoritatea cazurilor, pe drumuri de mare viteză, iar un agent constatator unic nu ar putea opri în siguranță autovehiculul identificat ca circulând cu viteză peste limita legală.

76. Prin urmare, în limitele sesizării instanței de trimitere, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază și urmează să constate că, în sensul dispozițiilor art. 109 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, art. 180 și 181 din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, coroborate cu art. 15 și 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, polițistul rutier poate încheia procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției în baza informațiilor comunicate prin radio de către operatorul radar, aflat în alt loc decât acela în care se află polițistul rutier.

Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 4/2017

Prin Decizia nr. 4/2017, ÎCCJ (Complet DCD/CAF) a admis sesizarea formulată de Tribunalul Caraș-Severin prin Încheierea din 17 mai 2016, pronunțată în Dosarul nr. 23.520/271/2014, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 109 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 180 și 181 din Regulamentul de aplicare a O.U.G. nr. 195/2002, aprobat prin H.G. nr. 1.391/2006, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu art. 15 și art. 21 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, polițistul rutier poate încheia procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției pe baza informațiilor comunicate prin radio de către operatorul radar, aflat în alt loc decât acela în care se afla polițistul rutier.